Dionisio Garzón: El "government take“ en Bolivia
DIONISIO GARZÓN
Vivimos tiempos difíciles en Bolivia por el desequilibrio radical de los términos de intercambio comercial de nuestras exportaciones tradicionales, la sequía de nuevos proyectos en hidrocarburos y minería, la falta de dólares en el mercado local por estos fenómenos y la letanía de sustitución de importaciones que no se concreta; solo vivimos del comercio informal de un mercado interno que no puede sustituir, pese a sus esfuerzos, a los rubros tradicionales que fueron por décadas el “salario” del país.
Tan informal es nuestra economía que en la gestión pasada casi el 50% del valor de las exportaciones mineras provino de la exportación de oro, producto de la minería informal e ilegal de los aluviones auríferos del norte del país. ¿Por qué no hay nuevos proyectos ni inversión privada pese al potencial minero y por qué solo la minería informal puede generar grandes excedentes para los operadores? Una de las razones viene de las reglas de juego impuestas por la Ley Sectorial 535 y por algunas regulaciones constitucionales que aprietan el cinturón de los operadores formales y dan rienda suelta a los operadores informales.
Sin entrar en detalles quiero referirme hoy al “government take”, concepto anglo sajón usado comúnmente para referir la parte porcentual que toma un gobierno del valor bruto generado por un proyecto, de acuerdo a la tributación obligatoria determinada por la legislación vigente. En el caso de la minería formal se han hecho muchos ejercicios de cálculo de este rubro y los resultados son realmente poco alentadores para un inversor que quiera operar en Bolivia.
Al margen de los impuestos regulares que todos debemos pagar (IVA, IT, etc.) la minería formal está sujeta a un régimen de pago de regalías sobre el valor bruto de la producción (RM) y a un régimen de impuestos a las utilidades presuntas y su alícuota adicional (IUE 25%+AIUE 12,5%) que constituyen una pesada carga que denomino “camisa de fuerza” y que ocasiona que los operadores piensen dos veces cuando intentan generar inversiones de riesgo en el país (Exploración, prospección, etc.) y es la razón oculta que genera el aumento de operadores informales (Cooperativas, minería artesanal, etc.), que tienen un régimen especial de regalías (2,5 % del valor bruto y exenciones para lo que llaman minería marginal), no están obligados a pagar impuestos y operan en el mercado, también informal, para acceder a materiales y suministros. Todo esto es obviamente una ventaja que hace que todos quieran ser informales y que la sequía de inversiones en proyectos se agudice cada día más en el país.
El sistema de regalías en Bolivia se calcula sobre el valor bruto de ventas con una escala entre 3% y 7% para los metales comunes de nuestra producción (Art. 277 de la Ley 535), Argentina usa una escala entre 0% y 3% sobre ventas; ahora se propone un nuevo tope de hasta 5% que está siendo fuertemente rechazado por las instituciones de productores y comercializadores de ese país (clubminero.com, 30.05.24); Chile y Perú usan escalas sobre margen operativo (1,75% a 6,05% para Chile y 2% a 5,75% para Perú según la información asequible).
Resulta obvio que nuestro sistema es poco competitivo con los vecinos y no toma en cuenta el margen operativo de cada proyecto; no es lo mismo un margen de 65% que un marginal de 35%, este parámetro puede compensar el riesgo de la inversión si se lo aplica correctamente. Hay muchos incentivos que se pueden aplicar para atraer inversiones: estabilidad por 30 o más años, devolución de gastos de prospección y exploración, del IVA y de gastos de responsabilidad social empresarial (RSE) entre otros. Esto hace que, por ejemplo Argentina sea hoy un refugio preferido de nuevas inversiones mineras.
Todo lo anterior se complementa en Bolivia con un duro impuesto IUE+AIUE, más la alícuota por remesas de dividendos (12,5%) y la inédita regulación de coparticipación mayoritaria del Estado de las utilidades (55% mínima para proyectos en áreas fiscales. Art. 148. I de la Ley 535), que configuran un esquema de “government take” que inevitablemente ahuyenta nuevas inversiones como viene ocurriendo en el país en las dos décadas precedentes.
El impuesto sobre utilidades tiene dos vertientes (IUE+AIUE) a las que hay que sumar la alícuota por remesas de dividendos. En los países mineros de la región este impuesto totaliza un impacto de 45,3% en Bolivia, 35% en Argentina que no cobra por remesas, 35% en Chile (17% IUE y 18% por remesas), mientras que en Perú el impacto es de 32,9% (30% IUE y 4,1% por remesas que se cobra sobre el valor neto del impuesto a las utilidades).[i]
Con estos datos y sin entrar en más detalles, se puede generalizar que el “government take” (Carga fiscal total) tiene variaciones significativas según los incentivos, el margen operativo de cada proyecto y la regulación impositiva doméstica de cada país. En Perú el “government take” oscila entre 42% y 52%, en Argentina es de 43,4% y en Chile de 44,7%. Bolivia prioriza un “government take” más alto en detrimento de incentivos de atracción de inversiones.
Si consideramos los impactos de los impuestos regulares (IVA, IT, etc.), ajustes por inflación, variación de la Unidad de Fomento de Vivienda UFV en inversiones mayores y otros; resulta que la legislación actual repele las inversiones formales por la pesada carga impositiva y hace que los inversores migren a países mineros del vecindario. Se han hecho muchos ejercicios sobre el tema desde cálculos preliminares hasta detallados flujos de caja para proyectos con costos operativos variables; se puede concluir que Bolivia tiene un nivel de “government take” entre el 55% y el 68% de la utilidad operativa. Si el proyecto está en áreas fiscales, se debiera añadir la alícuota por coparticipación que manda la Ley Sectorial.
Obviamente esto obliga a aumentar la inversión estatal en nuevos proyectos mineros y fortalecer las entidades estatales que hacen las tareas de exploración y prospección que usan capitales de riesgo para este fin. Los resultados de las dos décadas precedentes muestran que esta política no funciona, no hay proyectos nuevos y se está operando la herencia de las minas de la antigua COMIBOL y los proyectos históricos como el Mutún y los salares que están luchando por salir de su condición también histórica de elefantes blancos.
Bolivia es un país con un nivel alto de costos operativos por sus condiciones de infraestructura y de enclaustramiento, inseguridad jurídica derivada de la toma de minas y eventuales estatizaciones; esto configura un ambiente negativo para invertir y eleva el riesgo país. Los pocos inversores privados que están en el país son los remanentes del boom de los años 90 y aquellos que están operando con “contratos de producción minera”, modalidad incluida en el Art. 153 Bis de la Ley 845 de 24.10.2016, que modifica la Ley sectorial 535 de 28.05.2014. Esto constituye un tímido intento de cambio ya que COMIBOL puede determinar el nivel de participación en cada caso pero, no anula lo que manda la ley sectorial para otras modalidades de asociación.
Es tiempo de soluciones pragmáticas para superar el bache económico que vive Bolivia, la minería es una fuente de valor, si se planifica un cambio en la legislación vigente para adecuarla a los tiempos que corren podríamos tener una solución de mediano y largo plazo. Dejar la informalidad y abrir el país a la inversión formal parece ser el primer paso, no debemos olvidar que vivir soñando en un mayor “government take, no solucionó los problemas del sector. Cualquier porcentaje de este parámetro aplicado a falta de inversión es CERO.
**Ingeniero geólogo, ex Ministro de Minería y Metalurgia de Bolivia.
[i] Los valores en cada caso son referenciales, en base a la información accesible en cada país, v. g. EY Perú 2021. Estructura tributaria y contribución del sector minero a la recaudación.
D´Onofrio A. y Miranda F. 2023: La tributación minera en Argentina: Un análisis comparativo con Chile. En https//www.redaccion.com.ar y otros.